24. Odszkodowania związane z epidemią COVID - zbiór zależności
Autor: adwokat Rafał Rozwadowski
Zagadnienia dotyczące możliwości dochodzenia odszkodowań od Skarbu Państwa w związku z wprowadzanymi zakazami prowadzenia określonych działalności gospodarczych stanowią dzisiaj jeden z wiodących tematów publikacji. Publikacji rozmaitego rodzaju. Temat jest aktualny zarówno z perspektywy ocen prawnych, jak również stricte ekonomicznych i gospodarczych. To wszystko w odpowiedniej mozaice w sposób naturalny stanowi fundament dla tekstów o charakterystyce publicystycznej.
Trudno się zresztą dziwić. Epidemia koronawirusa odcisnęła głębokie piętno na naszej gospodarce krajowej i to zarówno na zasadzie odśrodkowych mechanizmów zorientowanych na realizację wizji walki z pandemią, jak również doświadczając skutków ogólnoeuropejskiego i ogólnoświatowego kryzysu gospodarczego.
Zagadnieniem, które budzi sporo kontrowersji i dyskusji są zakazy prowadzenia określonego rodzaju działalności, polegające z zasady albo na całkowitym ukróceniu – na określony czas - prowadzenia działalności lub nakazie prowadzenia ich w ramach sztywnie przedstawianych kryteriów.
Odchodząc wprost od języka prawniczego, decyzje te motywowane są ograniczeniem skutków pandemii, ergo za cel przybierają sobie ochronę zdrowia i życia ludzkiego.
W warstwie postulatów trudno z tymi decyzjami polemizować, niemniej dostrzec należy ich drugą stronę. Otóż, w obecnej sytuacji epidemiologicznej, każdy krok postawiony w kierunku limitowania kontaktów międzyludzkich, co w dużej części przypadków stanowi pretekst do wprowadzania zakazów prowadzenia określonych rodzajów działalności gospodarczej, jest też krokiem w tył dla utrzymania rentowności a czasami przetrwania na rynku dla podmiotów gospodarczych objętych zakazem. Abstrahując w tym miejscu od prezentacji sieci zależności i nawet powierzchnie przeprowadzonego badania procesu wynikania, tzn. że spadek rentowności czy załamanie gospodarcze, może w określonej perspektywie czasowej stanowić o braku dostatecznej ochrony dla zdrowia i życia ludzkiego, można podjąć próbę oceny perspektyw odszkodowawczych dla przedsiębiorców uświadczonych zakazem.
Wspomnieć też należy, „że w grze” pozostaje szereg instrumentów o charakterze pomocowym, których celem jest rekompensata poniesionych szkód dedykowana albo dla szerokiego spektrum odbiorców lub w sposób kierunkowy do określonych grup zapotrzebowania - pod warunkiem spełnienia określonych kryteriów.
Najczęstszą z dyskutowanych opcji dochodzenia odszkodowań od Skarbu Państwa jest powiązanie jej z niewprowadzeniem stanu klęski żywiołowej. Wprowadzenie stanu klęski żywiołowej umożliwiłoby przedsiębiorcom dochodzenie odszkodowań na podstawie Ustawy z 22 listopada 2002 roku o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela.
Ustawa prezentuje klarowny proces dochodzenia odszkodowań. W myśl artykułu 1 tejże ustawy określa ona podstawy, zakres i tryb wyrównywania strat majątkowych, powstałych w następstwie ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu nadzwyczajnego: stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej.
Zgodnie z jej artykułem 2, każdemu, kto poniósł stratę majątkową w następstwie ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu nadzwyczajnego, służy roszczenie o odszkodowanie.
Przy tej formule dochodzenia odszkodowania istotnym jest, że obejmuje ono jedynie wyrównanie straty majątkowej, bez korzyści, które poszkodowany mógłby osiągnąć, gdyby strata nie powstała.
Decyzję w sprawie wypłaty odszkodowania podejmuje wojewoda.
Obecnie dochodzenie tego rodzaju roszczeń warunkowane jest jednak wprowadzeniem stanu klęski żywiołowej lub innego stanu nadzwyczajnego ujętego w Konstytucji, co nie nastąpiło.
Niewprowadzenie stanu nadzwyczajnego staje się zatem podstawą dla głównych kierunków dochodzenia ewentualnych odszkodowań. Koncept taki bazuje także na ogólnym twierdzeniu, że ograniczenie praw i wolności obywatelskich może być dokonywane w ramach obowiązywania jednego ze stanów nadzwyczajnych. Innymi słowy, ograniczenia takie – w skali którą obserwujemy obecnie – nie powinny być dokonywane bez uprzedniego wprowadzenia tychże.
Podstawą prawną dla poszukiwania ewentualnej odpowiedzialności z tego tytułu stanowi art. 417 Kodeksu cywilnego, w myśl którego za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa.
Kolejno wymienia się art. 417 (1) par 1 w brzmieniu Jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą oraz par 4 w brzemieniu Jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, niezgodność z prawem niewydania tego aktu stwierdza sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody.
Rozumienie powyższych roszczeń opiera się z zasady na twierdzeniu, iż wprowadzanie określonych ograniczeń w trakcie obowiązującego obecnie stanu epidemii (stan epidemii został wprowadzony rozporządzeniem na podstawie ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi) nie jest zgodne z prawem, względnie i de facto na zasadzie dodatkowej samodzielnej przesłanki, że wprowadzone - na mocy określonych aktów normatywnych - ograniczenia generują określone i wymierne szkody.
Dochodzenie roszczeń na tzw. zasadach ogólnych kodeksu cywilnego uprawnia przy tym do określania wysokości szkody poprzez łączenie szkody rzeczywiście już poniesionej jak również estymacji utraconych korzyści, których wystąpienie dany podmiot przewidywał w sytuacji braku obowiązywania określonych ograniczeń.
Oczywistym jest przy tym, że w zależności od wyboru podstawy roszczenia niezbędnym jest zastosowania określonego trybu jego dochodzenia, zależnego też od spełniania określonych warunków.
Zastanawiam się natomiast nad próbą oceny skuteczności tego rodzaju roszczeń w obecnej sytuacji. Uciekam przy tym obecnie od prezentowania kategorycznych osądów.
Widzę natomiast pojęciowo te faktory, które mogą mieć znaczenie przy podejmowaniu decyzji w sprawie dochodzenia roszczeń odszkodowawczych.
W pierwszej kolejności zwracam swoją uwagę na zagadnienie dotyczące możliwości przesądzenia czy obiektywnie zaszły warunki do wprowadzenia stanu nadzwyczajnego. W sytuacji odpowiedzi twierdzącej widzę potrzebę zmiarkowania owej decyzji też przez pryzmat innych zapisów Konstytucji, która stanowi konglomerat praw i obowiązków – o różnej naturze, i różnej destynacji, które w określonych okolicznościach mogą pozostawać względem siebie w opozycji.
Stawiam tezę, że istniej przestrzeń dla rozważań na ile aktywowanie określonych mechanizmów Konstytucyjnych nie prowadzi do wypaczenia czy zablokowania innych, też funkcjonujących na zasadzie obowiązku Państwa. Nie przesądzam tej kwestii.
W kolejnym rzucie widzę przestrzeń dla oceny adekwatności wprowadzanych przepisów, tj. na ile zaproponowane rozwiązania dotyczące ograniczeń, de facto służyły realizacji celu ich wprowadzania. Obywatel ma prawo wymagać aby rozsądny prawodawca każdą decyzję, w szczególności wkraczającą w dominium praw i wolności obywatelskich stosował w sposób adekwatny. Jednym biegunem dla takiego myślenia jest twierdzenie, że określone grupy ograniczeń cechowała pochopność, drugim natomiast jest twierdzenie, że były one wprost wynikiem racjonalnego, podpartego wiedzą faktyczną, ekspercką, rozpoznaniem rynku i konsekwencji związanych z rozważanymi ograniczeniami, procesu analizy. Papierkiem lakmusowym dla tego rodzaju studiów jest komparatystyczne rozważenie zakresu wprowadzonych ograniczeń stosując dodatkowe kryteria jak: czas/branża/zakres wprowadzanych obostrzeń. Brak konsekwencji czy oczywista, tj. znów oparta na określonych i odpowiednie merytorycznie skomponowanych badaniach, konkluzja, że nie zastosowano środków adekwatnych do zagrożeń może wzmacniać przekonanie o powodzeniu akcji odszkodowawczych. Analiza adekwatności może być prowadzona zarówno i to najpewniej pierwszorzędnie w zakresie kierunków dokonywanych ograniczeń, nie wyklucza to jednak zasadności rozważania kierunków wprowadzanych programów pomocowych, tutaj już dodatkowo przy ocenie na jakiej zasadzie dokonywano selekcji przeznaczenia środków.
Niewątpliwie temat odszkodowań jest tematem niezwykle złożonym, . Specyfika obecnej sytuacji w mojej ocenie generuje potrzebę spojrzenia na zagadnienia w ujęciu szerszym, doceniając wyjątkowości sytuacji, w której jesteśmy.